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“去行政化”，僅僅“取消級別”還不夠近日

發布時間:2016-03-15 02:12:54

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2010年“兩會”時，在時任總理溫家寶與教育界的座談會上，施一公發言時說：“中國作為一個泱泱大國，如果沒有世界一流大學，不可能全方位成為世界強國。而目前國內大學和國外大學的一個顯著差別是：國外的行政是服務于學術的，教授發言權很大；但在國內，行政對學術的控制太多。”

施一公的發言道出中國長期以來行政權力與學術權力的失衡和對立。

在中國，不同大學對應不同行政級別。全國32所985高校以及副大軍區級的國防科技大學是副部級；除去副部級的所有一本院校和二本院校，屬于廳局級。民辦教育沒有行政級別。

“行政化”更為通俗的表達是“官僚化”或者“官本位”，否定大學在學術性和人文性的獨特性，將大學和學術事務當做行政事務來管。不少學者視其為限制大學發展的“毒瘤”，批評其禍根在于學術對于政治的依附以及行政對于學術的吸納，窒息了大學自治和學術自由精神。

“行政化”使得政府將大學視作其行政機構的延伸部門，在嚴格控制的同時，無法做到管辦評分離。大學作為獨立法人和辦學主體，本應依法享有的人事、學術、財務等自主權無法落實；政府又無法完全履行監督評價等方面的職責，管理風格隨意性大，處處講究等級。

林建華究竟為何發出此番言論，以及隨后的動作還有待觀察。但取消級別，無疑是給高校領導干部選拔體制投入了一顆炸彈，果真要實行，則會為既有體制帶來深刻變革。

然而，僅僅取消行政級別還不夠，在改革的同時，還需進行大學治理結構的改革。否則，大學反而可能成為行政部門的附庸。

大學行政化溯源

新中國成立后，“以俄為師”實行計劃經濟體制以及高度集權的教育體制，是行政化的歷史根源。彼時，大學校長和書記均由國家主席毛澤東親筆簽發任命書。

上世紀50年代，中國大學開始設立只做黨務工作和行政工作，不做科研和教學的專職干部，這確立了大學內行政管理人員明確的升遷規則。由政府直接任命的校長和書記代表政府管理大學，這些官員首先考慮的是政府的態度，而非大學的利益。

過于集權化的大學制度很快暴露出弊病。1958年8月，中共中央國務院發布了《關于教育事業管理權力下放問題的規定》，決定結束蘇聯式高度集中的教育管理體制。然而，權力一經下放，缺乏控制的高教規模又形成了“教育大躍進”的亂象。為整頓高等教育發展的無序，教育部草擬了《教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》(即《高教六十條》)，于1961年9月15日在全國實行。

“集中管理”是《高教六十條》的核心原則，標志著中國大學“行政化”體制的最終確立，明確了中國大學制度變遷的初始稟賦：大學作為學術機構的獨特性和獨立性被否定。

文革后的二十年，人們逐漸發現《高教六十條》對大學發展的負面作用。期間也伴隨著一些權力的博弈。上世紀80年代中期，國家教委成立，標志著教育行政部門不再附庸黨委宣傳部門，開始擁有相對獨立的權力。90年代，各部委下屬高校開始脫鉤，部分高校下放地方，部分歸入教委管轄。之后教委降級為教育部。

再之后，從1992年到2003年，中央政府先后任命北京大學、清華大學等31所央屬高校的黨委書記、校長，并確立其副部級官員的身份。

有分析認為，任命副部級，標志著中央對于教育體系的精英管控體制正式確立。決策者似乎意識到，如果一味對高校進行壓制，則限制其發展；若放任，則難免失控。最好的辦法，似乎是讓教育體系的管理者變為高級技術官僚，并在教育部“輪流坐莊”。作為對知識分子的政治吸納，此舉有助于促進教育部和精英高校之間的集體行動，也提升了教育部對于地方精英的談判能力。

大學治理結構亦應改革

如今，大學“去行政化”改革已成為朝野共識，但進展緩慢；涉及利益集團龐雜，絕非易事。

2010年2月27日，時任總理溫家寶在回答網友提問時說：“教育行政化的傾向需要改變，大學最好不要設立行政級別”；在聽取《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》修改意見時，他曾三次批評教育行政化。在之后的十三屆三中全會上，也將“去行政化”列為明確任務。

不久前，全國人大代表、南開大學校長龔克表達了對于此項改革步伐緩慢的不滿。龔克對《法制晚報》記者表示：“最體現高校去行政化的措施是對學術事務的管理，因此要建立一個以學術委員會為最高學術機構的學術治理的體系。而這個學術委員會，不是由黨政任命的，而是由學者推選產生的。”

取消行政級別，是“去行政化”的一劑猛藥。這也意味著高校的校長無法再晉升教育部。然而，在大體制恒定的背景下，反而可能促成高校內部混亂、自主權下降的風險。一種看法認為，由于高教界精英集體行動能力下降，地方精英則會強化對自己轄區內部的精英高校的控制力。一種可能的后果是，教育部將喪失對于地方的談判能力，弱化中央教育政策的壓力機制。

在取消行政級別的同時，必須配合大學治理結構的全面改革。兩條被廣泛討論的道路是實行教授治校和校長職業經理人。

中國大學轉型的核心，是重建法人治理結構。只有這樣，才能真正將大學從行政機器中剝離，邁向公共治理，才能真正實現學術獨立、教學自由、教授治校。政府亦應推進事業單位分類改革，明確大學組織有別于政治組織，切斷其“行政化”的復制鏈條。

轉變政府職能，為辦學自主權的落實營造外部環境，也被視為“去行政化”的有利助攻，由政府管制向社會管理轉型。

在教授治校方面，中國的一些“洋大學”已經開始了嘗試。昆山杜克大學擔任校長劉經南在接受財新記者采訪時曾指出，該校在管理模式上，理事會是學校最高權力機構，實行教授治校。

目前，“去行政化”的改革典型幾乎沒有。曾被寄予厚望的南方科技大學，也實行了“教授治校”的嘗試。首任校長朱清時開創了校長遴選制度，并在教學模式改革上多有嘗試。令人遺憾的是，如今南科大自主招生，自授學位相繼被收編，朱清時也卸任南方科技大學黨委書記。南科大似乎未能給中國大學的“去行政化”闖出新路。