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“十三五”時期教育改革發展宏觀政策方向解讀

發布時間:2016-01-28 09:40:51

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“十三五”時期教育改革發展宏觀政策方向解讀

　　根據中國特色社會主義現代化建設“三步走”藍圖，黨的十六大、十七大、十八大對2020年全面建成小康社會作出滾動的總體謀劃，十八屆三中、四中、五中全會圍繞“四個全面”戰略布局，對2020年前教育改革發展提出新的部署和要求。關于“四個全面”戰略布局，習近平總書記強調指出，“全面建成小康社會是我們的戰略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰略舉措。”也就是一大目標帶三大舉措，其中，戰略目標有2020年時間點，而改革、法治、治黨三大舉措沒有時間點，將是相當長時期全黨全社會共同的任務。本文擬從“四個全面”戰略布局對教育改革發展的總體要求及“十三五”時期教育改革發展形勢和政策要點入手，從政策文本解讀角度來談談理解和體會。

　　《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》五年實施成效

　　作為中共中央、國務院發布的綱領性文件，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》出臺前夕，兩輪征求社會各界意見。規劃綱要提出，2020年基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列。實現更高水平的普及教育；形成惠及全民的公平教育；提供更加豐富的優質教育；構建體系完備的終身教育；健全充滿活力的教育體制。目前，規劃綱要實施五年的中期評估主要結果已經出臺。我們可以看到，人民群眾從這當中得到了實實在在的收益，具有改革發展成果的獲得感。特別是黨的十八大以來，教育改革發展進入了新的境界、新的階段，諸多教育改革步伐的加快，是由黨的十八屆三中全會重大部署所調動起更多方面積極性而引發的。

　　立足當前，著眼于2020年，就學前教育來說，幼兒在園人數和學前三年毛入園率提前六年實現了2020年預期目標。五年來公辦園發展得不錯，但增幅最大的還是民辦園，民辦園園數占到66%，幼兒在園人數接近53%。今后需要進一步探索在學前教育如何強化政府責任，對于困難地區和群體精準地幫扶到位，而且還要進一步落實學前教育的總體發展基調。就中小學教育來說，九年義務教育鞏固率距離2015年預期目標很接近，應能順利往前推進，如期達到2020年95%的目標。就普通高中來說，2014年在校生2400.5萬人，由于整體人口基數下降，比2009年略有下降，但相比中職在校生還是很堅挺的，2020年顯然是中學學齡人口低谷期，在2030年新一輪學齡人口高峰到來前，需要對學校和教師資源做好優化整合。就高等教育來說，我們是高等教育大國，2000年擴招以來，寬口徑在學人數從每年1000多萬人增至2014年的3550多萬人，提前六年實現2020年預期目標。而且同年在學研究生數184.77萬人，離2020年預期值只有一步之遙。在繼續教育方面，學歷繼續教育的穩定性相對比較好，網絡本專科注冊生2014年已達630萬人的歷史新高，當年畢業160萬人。民辦教育占比已呈現新的格局，總計差不多占到17%，每5個大學生中有1個在民辦高校念書，中小學占比是7%-10%間上下浮動，幼兒園是占比53%。可以說，我國正處于從人力資源大國邁向人力資源強國的歷史征程之中。

　　對于中國教育事業的進展，無論聯合國教科文組織，還是世界銀行、聯合國開發計劃署，整體性評價都較高。如2014年第11次聯合國教科文組織全民教育監測報告認為，中國處于前1/3位次，近年躋身全球義務教育免費水平較高國家。世界銀行認為：中國政府政治承諾和社會對于教育強有力支持推動了教育發展，公共教育的提供也變得更加公平。聯合國開發計劃署人類發展指數（HDI）測評結果是：中國從20世紀80年代處于典型低收入國家行列，開始步入中等收入國家行列。國際組織看到中國經濟的持續快速增長，在很大程度上是因為人力資源開發能量被逐漸釋放出來，教育服務能力正在開始顯現作用。

　　聯合國教科文組織2015年制定的2030年全球目標和戰略選擇，列出了教育發展的七個方向，其中顯示出三個關鍵詞，一是公平，即重點扶持弱勢群體學習；二是生存，即全面幫助學習者尋求安全及待遇好的工作；三是教師，即完善激勵機制和專業發展提升教師質量。教師質量是個永恒話題，任何一個國家、一個地區、一個學校的教育質量，“天花板”就是教師。因此，習近平總書記在聯合國“教育第一”全球倡議行動一周年紀念活動上發表視頻賀詞指出：“中國有2.6億名在校學生和1500萬名教師，發展教育任務繁重。中國將堅定實施科教興國戰略，始終把教育擺在優先發展的戰略位置，不斷擴大投入，努力發展全民教育、終身教育，建設學習型社會，努力讓每個孩子享有受教育的機會，努力讓13億人民享有更好更公平的教育，獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力。”習近平總書記既是對國際社會宣示我國政府、學校、社會的努力方向，同時也是對13億中國人非常莊嚴的承諾，希望學生們逐漸能夠獲得更好更公平的教育。

　　“十三五”規劃《建議》部署提高教育質量的政策亮點

　　黨的十八屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），對全面建成小康社會決勝階段教育改革發展發出了新動員令，明確提出“提高教育質量”這一主線，推動我國教育事業進入以質量為核心的內涵發展階段。在重大教育政策舉措方面，《建議》的部署具有六個亮點。

　　第一個亮點是拓展增強學生的社會責任感、創新精神、實踐能力的范圍。十八屆三中全會文件明確要求：全面貫徹黨的教育方針，堅持立德樹人，加強社會主義核心價值體系教育，完善中華優秀傳統文化教育，形成愛學習、愛勞動、愛祖國活動的有效形式和長效機制，增強學生社會責任感、創新精神、實踐能力。強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健。改進美育教學，提高學生審美和人文素養。《建議》提出要提高教育質量；全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，加強社會主義核心價值觀教育，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人；深化教育改革，把增強學生社會責任感、創新精神、實踐能力作為重點任務貫徹到國民教育全過程。這種全過程、全方位育人縱橫交錯，大、中、小學不同學段相互貫通，學校教育、家庭教育、職場教育、社會教育、社區教育、網絡教育等相互銜接，使得青少年兒童身心健康的環境能夠越來越優化，這是從十八屆三中到五中全會一以貫之的要求。

　　十八屆五中全會《建議》還特別要求，“用中國夢和社會主義核心價值觀凝聚共識、匯聚力量。深化馬克思主義理論研究和建設工程，加強思想道德建設和社會誠信建設，增強國家意識、法治意識、社會責任意識，倡導科學精神，弘揚中華傳統美德，加強文化人才培養，實施哲學社會科學創新工程，建設中國特色新型智庫。構建中華優秀傳統文化傳承體系，普及科學知識。倡導全民閱讀。發展體育事業，推廣全民健身，增強人民體質”“加強資源環境國情和生態價值觀教育”。這充分表明，教育不僅是為共享發展來提供重要支撐，同時還要面對服務創新、協調、綠色、開放發展的多重使命。2015年12月27日十二屆全國人大常委會十八次會議將《中華人民共和國教育法》第六條的表述修改為“教育應當堅持立德樹人，對受教育者加強社會主義核心價值觀教育，增強受教育者的社會責任感、創新精神和實踐能力”。把實踐證明行之有效的戰略思路和決策意圖適時固化為法律。

　　第二和第三個亮點分別是“促進教育公平”和“普及高中階段教育”。這兩點是一套“組合拳”，包括發展學前教育，鼓勵普惠性幼兒園發展；完善資助方式，實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋；加快城鄉義務教育公辦學校標準化建設；加強教師隊伍建設特別是鄉村隊伍建設；辦好特殊教育等方面。這些政策導向顯示，均衡發展是義務教育制度本質特征，基本公共教育服務均等化在教育政策全局中處于非常重要的位置。我國《義務教育法》、2010年發布的《教育規劃綱要》以及我國基礎教育的基本政策措施，都把促進義務教育均衡發展作為重要目標，階段性目標是到2020年基本實現區域內義務教育均衡發展，就要強化政府保障基本公共服務均等化的法定責任，努力辦好每所小學和初中，使得每個孩子獲得平等就學機會，不因為學生的家庭收入狀況，家庭背景而在就學機會和學習質量方面產生過大差距，確保適齡兒童少年接受有質量的義務教育。同時，《建議》提出要完善資助方式，實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋（“全覆蓋”體現為從學前教育到研究生教育階段）。公共教育資源對困難地區和群體的傾斜、幫助、支持，將在我國教育發展進程中持之以恒推進下去。

　　《建議》提出了“普及高中階段教育”的目標，與2012年教育部公布的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》中“基本普及高中階段教育”相比，上了一個新的臺階。為實現這一目標，《建議》要求逐步分類推進中等職業教育免除學雜費，率先從建檔立卡的家庭經濟困難學生開始，實施普通高中免除學雜費，以定向定點方式幫助貧困學生解決困難。同時，普通高中多樣化發展也需要邁開步伐，一些學校已經做出很有意義的嘗試。當高中階段教育普及到一定程度之后，在學生發展層面，不應把所有學生都捆綁在升學競爭上，而是推進培養模式多樣化，滿足不同潛質學生發展需要，全面提高普通高中學生綜合素質；在學校發展層面，促進辦學體制多樣化，進一步擴大優質資源，推動普通高中多樣化發展。

　　第四大亮點是把高等教育和職業教育進行“混搭”部署。《建議》要求提高高校教學和創新能力，建設現代職業教育體系，優化學科專業布局和人才培養機制。實際上，在提高教育質量過程中，教學改革并不是目的，而是要提高高校的創新能力，對于部分高校來說，還要涉及“雙一流”建設。國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》給出一個階段性目標，也明確了一系列改革任務、建設任務和支持措施，今后需要逐步明確標準，框定程序，進行甄選，爭取財政支持，開展運作過程中的評估。

　　習近平總書記對于職業教育寄予厚望，他指出，要牢牢把握服務發展、促進就業的辦學方向，深化體制機制改革，創新各層次各類型職業教育模式，堅持產教融合、校企合作，堅持工學結合、知行合一，引導社會各界特別是行業企業積極支持職業教育，努力建設中國特色職業教育體系。評價職業教育質量，歸根結底還是看用戶認定，看是不是能讓受教育者獲得相對比較穩定的、體面的工作。因此，建設現代職業教育體系，根本之策是產教融合、校企合作，如果沒有行業企業深度參與，只靠財政撥款，任何國家也辦不好職業教育。不同類型職業學校都有條件創建國際國內一流，而產教融合、校企合作就像生命線一樣。

　　當然，一流職業學校評判標準與研究型大學有區別，應用型、職業型、學術型的高等教育和職業教育在提高教育質量方面是可以“混搭”、共同探索的。也就是說，《建議》強調優化學科專業布局和人才培養機制，不僅指高等教育，還指高等教育和職業教育的連通。為此，《建議》鼓勵具備條件的普通本科高校向應用型轉變。進入新世紀以來，我國部分地方普通高校趨同化現象突出，受到就業率低迷等問題的困擾，急需創新發展路徑。根據中央的部署，教育部、國家發改委、財政部最近發布的《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》，列出了轉變的基本思路和重要任務，有關高校還需要結合不同地區和學校自身的實際，深入思考什么叫“具備條件”，什么時候能夠“具備條件”。向應用型轉變是一盤大棋，必須把它下好。

　　第五個亮點是暢通繼續教育、終身學習通道。《建議》在重申落實并深化考試招生制度改革和教育教學改革的同時，首次明確提出“建立個人學習賬號和學分累計制度”，類似“零存整取”的“學分銀行”，然后強化以推進教育信息化為依托，發展遠程教育，擴大優質教育資源覆蓋面。

　　考試招生制度改革是全面深化改革的一大突破口。習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第四次會議時明確指出，考試招生制度改革“總的目標是形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生模式，健全促進公平、科學選才、監督有力的體制機制，構建銜接溝通各級各類教育、認可多種學習成果的終身學習立交橋”，充分體現了新一屆中央領導集體關于教育體制改革的戰略意圖。2014年，經過黨中央審議，國務院發布《關于深化考試招生制度改革的實施意見》。考試招生制度改革的重點，一是夯實基礎，完善中小學招生辦法和破解擇校難題；二是系統設計，改革高中及以上階段考試形式和內容；三是多措并舉，改革高校招生錄取制度和學分轉換機制。目前，所有省（自治區、直轄市）都準備了考試招生制度改革實施方案，一系列改革將在2020年前一步步落實到位。這將是從義務教育免試就近入學到大學后繼續教育的整體設計，而不能窄化為高考制度改革。考試招生制度改革不是目的，學分累計制度搭建也不是目的，目的就是拓寬全民學習、終身學習的通道。

　　第六個亮點是支持和規范民辦教育發展。這是中央第一次把“鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”擺在十分重要的位置。何謂多樣化服務？就是從純公益到純營利的教育之間有一個光譜，中間還有準公益的、半公益的、非營利的、準營利的、營利的。但是目前光譜中間段有些還不太具備合法性，只有兩端有相應法規能夠適用，一端是公共教育，另一端是工商注冊的市場化培訓行為。十八屆五中全會《建議》明確要求，增加公共服務供給、創新公共服務提供方式，把政府購買服務、政府和社會資本合作寫到中央文件當中，非常具有前瞻性。按照中央新部署新要求，“能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。”各地將因地制宜引導社會資金以多種方式進入教育領域。對內對外開放度更高的教育服務業釋放更大活力，必須反思非營利性和營利性教育，關鍵在于精準鎖定、適應、引導、激發、制造用戶需求。民辦教育也有提供慈善性教育服務、基本或非基本公共教育服務、非公共教育服務的多條路徑，公共財政可有區別地選擇購買、資助和補貼。其中非義務教育是多種服務并存、融合、競爭的平臺，用戶需求將成為一切服務供給模式生存發展的基石。

　　“十三五”時期全國教育系統的重要使命

　　謀劃“十三五”時期的教育改革發展，可能需要統籌考慮以下八個方面要點：第一，重視各地2020規劃綱要中期評估，逐項梳理總結經驗；第二，把握黨和國家新的頂層設計，注意兼顧國際視野；第三，呼應“新發展理念”，教育系統內部外部同時發力；第四，更加注重內涵發展，精心設置重點項目工程；第五，基于服務屬性分化，加強供需模式改進；第六，堅持公平與質量的基本政策價值取向，強化普惠施策與重點支持；第七，改革深水區選擇突破口，做好規定動作與自選動作；第八，強化制度建設與體制機制創新，運用法治思維與法治方式提高治理現代化水平。

　　深入貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，“十三五”時期全國教育系統將承擔以下重要使命：第一，提高教育質量（包括促進教育公平）；第二，深化教育領域綜合改革；第三，全面推進依法治教（涉及依法辦學、依法治校），歸根結底，就是要不斷促進教育治理體系和治理能力的現代化。為此，即將出臺的全國教育事業“十三五”規劃，至少有三個上位文件起著重要指導作用：一是十八屆五中全會《建議》，二是全國人大將審議通過的國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要，三是已執行五年的中長期教育規劃綱要，今后五年要根據黨和國家的新部署新要求，滾動更新、繼續推行。根據十八屆五中全會《建議》關于“堅持以人民為中心的發展思想，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展”的基調，“十三五”時期教育事業發展方向，將以提高質量為主線，以促進公平為重點，以深化改革為動力，以加強法治為保障，在顯著提高國民素質和人力資源開發水平方面邁上新的臺階，確保全面建成小康社會各項目標任務的順利實現。