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周洪宇：教育立法仍有三關要“闖”

發布時間:2016-01-06 01:38:20

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周洪宇：教育立法仍有三關要“闖”

　　教育立法是依法治教、依法治校的基本前提，沒有教育立法，教育治理現代化和教育治理能力的提高就是一句空話。

　　根據我的觀察，教育立法工作，目前問題主要在三個方面：一是立法體制；二是立法機制；三是立法方式。

　　創新教育立法體制，避免部門利益化

　　現有教育立法體制，主要是全國人大及其常委會根據《中華人民共和國立法法》，授權委托國務院有關部門（如教育部等）牽頭立法，開展立法調研、起草初稿，先在教育部部門內部征求意見，意見達成一致后，上教育部部務會，通過后報送國務院法制辦。國務院法制辦根據其立法規劃和計劃，排出時間表，再征求國務院相關部門乃至社會各界意見。如國務院相關部門意見一致，才能提交國務院常務會議。如國務院常務會議無異議得到通過，才能提交給全國人大及其常委會，全國人大及其常委會根據立法規劃和年度計劃，多次審議直至通過。

　　這在相當長歷史時期里發揮了重要作用。但在注重依法治教、依法治校的今天，亟須創新和突破。原有《立法法》其實已有規定，全國人大常委會和專門委員會或全國人大常委十人以上聯名，可提出立法議案，但這過去并沒有真正得到實施，仍主要由全國人大及其常委會委托國務院及其部委立法。今后為加快立法進度，全國人大常委會及其專委會應該更加主動地提出立法議案，把立法權更好地掌握在自己手中。

　　這有什么好處呢？很明顯，它有助于避免部門立法利益化，確保改革和發展不走樣。同時，地方省一級人大及其常委會，及其相關專門委員會，也可依據《立法法》新精神，加大主導制定地方立法（包括教育立法）的力度，積極制定符合地方實際需要的教育法律，推進教育治理現代化，而且，新《立法法》也授予地方設區的較大的市，具有部分立法權，以彌補中央和省一級教育立法的不足。

　　創新教育立法方式，加快立法進度

　　我國從20世紀80年代以來，實際上對于教育立法工作還是相當重視的。全國人大及其常委會先后制定頒布了《學位條例》（1980）《義務教育法》（2006修訂）《教師法》（1993）《教育法》（1995）《職業教育法》《高等教育法》（1998）《民辦教育促進法》（2002）7部教育法律。同時，國務院發布或批準了17項教育行政法規和法規性文件；地方各省市區人大也相繼制定了138項地方性的教育法規；國家教育行政部門也頒布了有關教育規章200余項；各省、市、區人民政府制定了符合當地教育發展需要的地方性教育規章。教育法律法規，從無到有，并初步形成了以《教育法》為核心的教育法律法規體系框架，基本結束了教育工作“無法可依”的局面。但問題在于，還有一些基本的、必需的、重要的教育法律，我們現在還沒有制定出來。比如最近這么多年大家一直呼吁出臺的《學校法》《學前教育法》和《終身教育法》等。

　　全國人大“十二五”期間確定了“六修五立”的立法計劃，即修訂《教育法》《職業教育法》《高等教育法》《學位條例》《教師法》《民辦教育促進法》，制定《學校法》《教育考試法》《學前教育法》《終身學習法》《家庭教育法》等法律。目前，“五立”一部沒立，“六修”修訂通過了《教育法》《高教法》兩部，《職業教育法》《民辦教育促進法》等還要繼續修訂，立法任務相當繁重。

　　近年來，為改變教育立法嚴重滯后的局面，加快立法進度，教育部有關司局從有關立法部門對過時法律法規采取打包處理，從實行“廢”“立”“改”的做法中受到啟發，對已經列入“六修”中的《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《教師法》等幾部法律，創造了一種“一攬子修法”的方式，即不對一些法律作整體修改，而只對這些法律中的某些關鍵性條例進行修改，為國務院法制辦所接受，明顯推進了修法進度。但很遺憾，原定的“十二五”立法規劃，即使這樣也仍然完不成。為此，需要繼續創新立法方式，加快教育立法進度。

　　健全教育立法機制，減少中間“腸梗阻”

　　如前所述，一般都是全國人大及其常委會委托國務院有關部門牽頭立法，起草初稿，部門部務會通過后報送國務院法制辦審批，國務院法制辦再進行安排。但如果國務院法制辦正巧此時工作任務很重，忙不過來，就安排不了，很可能會把這部教育法律“擺一擺”，等有時間了再排上去，那么原來部委已經提交上來的相關法律實際上就無形中停止進展了。對這種情形，有的同志很形象地說道，“相當于這個時候飛機場的跑道上已經有不少飛機正等待起飛的指令，但是此時塔臺指揮部沒有發出起飛的指令，所以你這個飛機還是不能起飛。”

　　為此，一個比較可行的辦法，還是由全國人大及其常委會牽頭主導立法，避免在中間環節產生“腸梗阻”。對于部門已提交的法律，由全國人大及其常委會，以及相關專門委員會出面督促協調有關工作，加快立法進度，服務教育改革，這是如何解決立法機制問題。