“罰”與“教育”的有機(jī)統(tǒng)一

發(fā)布時(shí)間:2016-03-29 11:52:33

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2月4日，國家文物局公布了“2014-2015文物行政執(zhí)法十大指導(dǎo)性案例”，湖南省上報(bào)的藍(lán)山縣文物局辦理的“五里坪古墓群建控地帶內(nèi)違法建設(shè)案”入選，這是對(duì)湖南文物行政執(zhí)法工作的肯定，是對(duì)湖南文物行政執(zhí)法理念的肯定。

2002年新的《中華人民共和國文物保護(hù)法》頒布實(shí)施，首次賦予了文物行政部門執(zhí)法權(quán)，湖南省文化廳、文物局領(lǐng)導(dǎo)即開始考慮組建文物行政執(zhí)法隊(duì)伍。2003年，省文化廳下文在省文物局內(nèi)組建正科級(jí)的文物稽查支隊(duì)，人員由省文物局各處室選調(diào)工作人員兼任，掛靠在省文化市場(chǎng)稽查總隊(duì)，作為總隊(duì)的三支隊(duì)，全面履行文物行政執(zhí)法工作。隊(duì)伍成立伊始，省文化廳、省文物局領(lǐng)導(dǎo)多次指示省文物稽查支隊(duì)在辦理行政執(zhí)法案件中一定要做到堅(jiān)持公平、公正、公開，要堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合。

2003年底，省文物局文物稽查支隊(duì)辦理了成立后的第一起文物違法案件。執(zhí)法人員在一個(gè)多月內(nèi)七次登門向違法建設(shè)單位宣講文物保護(hù)法律及其意義，最終促使違法建設(shè)單位認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，并依程序接受行政處罰。由于該單位屬于路橋建設(shè)公司，在各項(xiàng)建設(shè)中有可能會(huì)造成地下文物的破壞，為避免再發(fā)生類似破壞文物案件，該公司領(lǐng)導(dǎo)決定從當(dāng)年起，公司的年終總結(jié)會(huì)議專門請(qǐng)文物部門宣講文物保護(hù)法律法規(guī)，并要求各工段負(fù)責(zé)人認(rèn)真學(xué)習(xí)，確保施工中不發(fā)生地下文物被破壞事件，多年來，該公司再未發(fā)生類似破壞文物的事件。

“五里坪古墓群建控地帶內(nèi)違法建設(shè)案”，是文物行政執(zhí)法案件中“罰”與“教育”有機(jī)統(tǒng)一的一個(gè)縮影。該案件發(fā)生于2014年8月4日，由永州市、藍(lán)山縣兩級(jí)文物行政部門在文物安全巡查中發(fā)現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》第八條“地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)文物保護(hù)工作”的規(guī)定，湖南省文物局迅速致函藍(lán)山縣人民政府，要求確保地下文物安全。8月6日，省文物局指示永州市文物處會(huì)同省文物考古研究所專家對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行進(jìn)一步勘察，同時(shí)召開有藍(lán)山縣人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)、違法建設(shè)單位、藍(lán)山縣有關(guān)部門參加的案件分析會(huì)議，并形成初步意見。建設(shè)單位主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤，并停止施工，表示愿意接受法律的處理；藍(lán)山縣人民政府組織公安干警值守，防止出現(xiàn)盜掘古墓和盜竊、哄搶文物現(xiàn)象。同日，藍(lán)山縣文物局對(duì)該案件正式立案調(diào)查。

在案件查處過程中，藍(lán)山縣領(lǐng)導(dǎo)專程率縣直有關(guān)部門赴省文物局就案件查處工作及藍(lán)山縣委、縣政府下一步文物保護(hù)工作思路聽取省文物局意見。在案件查處結(jié)束后，藍(lán)山縣人民政府主要負(fù)責(zé)同志再次赴省文物局，向、省文物局專題匯報(bào)，表示藍(lán)山縣人民政府將采取積極措施全面加強(qiáng)文物保護(hù)工作，一是將文物行政審批納入建設(shè)工程選址的前置審批；二是所有建設(shè)工程必須依法申報(bào)，大型工程應(yīng)當(dāng)在考古調(diào)查勘探和發(fā)掘工作完成后再進(jìn)行；三是調(diào)整縣文物管理委員會(huì)，由縣長擔(dān)任縣文管會(huì)主任，并適當(dāng)增加文物行政部門編制，逐步增加文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和常年經(jīng)費(fèi)；四是在縣“十三五”規(guī)劃制訂過程中，將文物部門納入規(guī)劃委員會(huì)成員單位，切實(shí)把文物保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中。截至目前，該四項(xiàng)政策承諾均已實(shí)現(xiàn)，并將文物保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員學(xué)法內(nèi)容和黨校主體班培訓(xùn)內(nèi)容，尤其是在編制緊張的情況下仍給縣文物部門調(diào)編二名；作為湖南西部經(jīng)濟(jì)困難縣，2014年以來，仍安排了1000多萬元用于文物保護(hù)工作。案件的迅速查處到位和后續(xù)文物保護(hù)工作的開展，既是文物部門依法辦事、有案必查，又是藍(lán)山縣委、縣政府重視歷史文化保護(hù)，確保文物安全的具體表現(xiàn)。

辦理行政處罰案件，不能僅僅是罰款了事。除要堅(jiān)持依法依程序，重要的是要相互尊重，堅(jiān)持法律面前人人平等，即便行為人違法了行政法律法規(guī)的規(guī)定，但其在人格上與辦案人員應(yīng)該是平等的。因此，對(duì)于違法行為人，除要即時(shí)指出并告知其違法的具體行為，還應(yīng)及時(shí)協(xié)助其糾正、解決具體的違法行為，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，使違法行為人自覺自愿地糾正違法行為。

《中華人民共和國行政處罰法》第五條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合。”文物行政執(zhí)法人員在辦理文物違法案件中，應(yīng)始終堅(jiān)持“處罰只是手段，教育才是目的”的行政執(zhí)法理念。

湖南文物行政執(zhí)法工作有效開展，還和湖南省有關(guān)給力政策規(guī)定關(guān)聯(lián)緊密。

《中華人民共和國文物保護(hù)法》第八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行政部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的文物保護(hù)工作。”即明確地方人民政府是文物保護(hù)的責(zé)任主體。

2011年，國家文物局與湖南省人民政府簽署《關(guān)于共同推進(jìn)湖南文化遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展框架協(xié)議》，根據(jù)協(xié)議，湖南省人民政府要將文物安全納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。

湖南省文物局高度重視這項(xiàng)工作，多次專題向省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，積極爭(zhēng)取將文物安全工作納入對(duì)各市州黨委、政府的績效考核內(nèi)容。

2013年4月，湖南省人民政府召開全省文物保護(hù)工作專題會(huì)議，要求將文物保護(hù)與安全工作納入績效考核，并在《會(huì)議紀(jì)要》中明確指出“省績效辦按照有關(guān)政策法規(guī)的要求科學(xué)論證、協(xié)商辦理”。隨后，省文物局積極落實(shí)省政府會(huì)議精神，與省績效辦等有關(guān)部門進(jìn)行了充分溝通、協(xié)商與論證。

2014年6月，經(jīng)湖南省委、省政府同意，湖南省全面建成小康社會(huì)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、湖南省績效評(píng)估委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈全面小康考評(píng)指標(biāo)完善方案〉和〈2014各市州黨委、政府和省直單位績效評(píng)估指標(biāo)〉的通知》，《通知》明確，自2014年起，國有文物安全將納入對(duì)各市州黨委、政府的績效考核內(nèi)容，“國有文物保護(hù)不力，造成文物損毀、遺失或被盜的，每起扣2分”。

隨即，湖南省文物局作為國有文物安全數(shù)據(jù)采集部門，將2014年1月至6月各市州文物安全績效考核評(píng)估情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告分別上報(bào)省委、省政府相關(guān)部門。該報(bào)告首次作為湖南省人民政府對(duì)各市州黨委、政府的績效考核指標(biāo)，成為評(píng)估各市州黨委、政府相關(guān)工作的重要依據(jù)。

將文物安全真正納入對(duì)各市州黨委、政府的績效考核內(nèi)容中，極大提升了文物行政部門的權(quán)威，有力推動(dòng)了文物行政執(zhí)法工作的開展。