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鞏固與提高中等職業教育需要新思維、新舉措

發布時間:2017-10-20 02:23:43

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鞏固與提高中等職業教育需要新思維、新舉措

針對中等職業教育招生規模不斷減少的現實和普及高中階段教育的客觀要求，2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》指出，要鞏固提高中等職業教育發展水平，中等職業教育不僅在現代職業教育體系中起基礎作用，是一個國家高素質勞動者和技能型人才的主要來源，是國家競爭力的重要基礎；而且也是普及高中教育階段的重要力量。一些人認為，隨著產業轉型和經濟發展跨越中等收入陷阱，中等職業教育必然弱化。事實上，許多經濟發達國家高中教育階段，接受職業教育仍保持較高的比例。

一、重新配置優化組合職業教育資源

2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》(以下簡稱《決定》)中提出，企業要作為重要辦學主體，要求規模以上企業要有機構或人員組織實施職工教育培訓，并且多次提到企業參與職業教育給予相應的經濟補償(允許稅前扣除辦學中發生的費用等)。但企業作為重要辦學主體究竟辦什么樣的學校？或在辦學過程中如何發揮主體作用？等等，需要進一步明確。

從職業教育的產生來看，職業教育源于企業、興于企業。職業教育的最初形態——學徒制長期存在于手工作坊，現代學徒制也是基于企業的職業教育。同時，企業再生產也需要勞動力再產出，企業職業教育是現代企業不可或缺的組成部分。可以說企業職業教育是整個職業教育的基石，一個國家可以不舉辦職業學校，但不能缺失企業職業教育，沒有企業參與的職業教育是治理主體殘缺的職業教育，發展職業教育不發揮企業的主體地位是不健全的職業教育。世界上職業教育發展較好的國家無一例外都是企業職業教育做得比較好的國家。如德國、瑞士、奧地利的“雙元制”職業教育，學員首先成為企業的學徒，然后才能成為學校的學生；雙元制學生在一周內，在工作場所學習的時間為3-4天，在職業學校學習的時間為1-2天；英國、澳大利亞等國的現代學徒制都是基于企業職業教育發展起來的，這些充分體現了以企業為主導的職業教育。

新中國成立以來，我國實行計劃經濟體制，國家按計劃進行資源配置，為了適應國民經濟按計劃管理的要求，職業教育主要培養的是國家管理部門和企業技術管理人員，中等專業學校培養的是國家干部，技工學校畢業生大部分從事技術管理工作。為了適應國民經濟計劃管理的要求和加快推進工業化進程，國家對中等職業教育和高等教育采取部門辦學的管理體制，堅持“誰辦學誰受益”的原則，各個部門或行業都自辦職業學校或職業培訓學校(中心)，來滿足自身發展對技術技能人才的需求；加之培養的人才都是駕馭國民經濟龐大運行系統的管理人員，這樣的人才培養也比較適合學校職業教育，企業培訓職能被職業學校或培訓學校所取代，企業職業教育逐漸退出了歷史舞臺。1998年國務院進行新一輪政府機構精簡的改革，部門舉辦的大部分大中專院校和技工學校下放到地方，歸地方教育部門或勞動部門管理，傳統的“條塊”并存的職業教育管理體系，完全變成了地方主導的職業教育，職業學校逐漸遠離了行業企業。這一管理體制的變化，使行業企業失去了為其服務的職業教育，國家本應該破舊立新，出臺新的政策，加強企業職業教育建設，但時至今日我國還沒有專門的制度來推動企業職業教育的發展，形成了企業職業教育發展的“真空”地帶。2014年《決定》要求規模以上企業要有機構或人員開展企業培訓，無疑是對以往政策的一次糾偏。

目前，一方面我國中等職業學校生源出現了大幅度下降，部分中等職業學校在校生不足，存在教育資源浪費的現象；另一方面，在產業轉型升級過程中，作為轉型升級主體的企業又急需提高員工素質，而自身又缺乏培訓資源和能力。解決這種技術技能人才培養供需錯位的現象需要對中等職業教育資源進行重新配置。一是技工院校要充分發揮培訓機構的職能，要把培訓對象逐漸由職前向職后轉移；民辦職業學校許多是民營企業家興辦，通過政策引導將其逐漸轉變成企業培訓學校。二是充分利用市場機制，通過政府政策引導和市場的推動，企業可通過投資入股、混合所有、委托、購買等形式，把職業學校變為企業員工培訓基地，與職業學校共享職業教育資源，推動企業職工培訓，增強職業學校辦學活力，盤活職業教育資源，提高職業教育資源利用效率。

在職業教育資源重新配置過程中，要充分發揮混合所有制的作用。對于技工院校轉型行業企業培訓機構，國家可以采用相應的激勵政策。如凡是轉型為企業培訓機構的技工院校，其教職工納入事業編制，保障其工資待遇不會隨企業經營狀況的好壞而發生變化，以減少轉型的阻力。天津市職業教育歷來以行業企業辦學為特色，但目前絕大多數中高等職業學校辦學經費由政府投入，學校大多教職工是事業編制，是典型的混合所有制學校。把部分職業學校轉型發展為行業企業培訓機構或國家職業技能培訓中心，既滿足了企業培訓的需要，也可以避免中等職業教育資源在調整中出現流失現象的發生。

二、分類高校實行分類招生

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》指出：“建立高等教育分類體系，對高等學校實行分類管理”；“培養應用型、復合型和技能型人才”。2014年國務院《決定》指出，引導一批普通本科高等學校向應用技術型高等學校轉型。2015年教育部等三部門聯合下發了《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》，但兩個文件對轉型高校內涵的表達不一致，國務院的文件是站在建立現代職業教育體系的角度提出來的，教育部等三部門的文件是從調整和優化高等教育結構的角度提出的，應用型高校的內涵大于應用技術型高校。不管是怎樣的表達，地方高校無論是轉型發展應用型高校還是發展應用技術型高校，都是不同于傳統普通高校的一類高校。

高等教育進入大眾化發展階段后，為適應經濟結構調整和產業轉型升級的需要，20世紀七八十年代以來，許多國家都在對高等教育結構進行調整，發展應用科技大學。由于應用科技大學培養的是應用型人才，因此，他們的生源與普通高校存在一定的差異。以德國應用科學大學為例，其生源主要來自兩個渠道：一是“雙元制”教育畢業的學生，但其進入應用科技大學前還需要獲得技術高中畢業文憑，為此需要花費1-2年的時間補習技術高中課程；二是文理中學畢業生，他們缺乏職業知識和技能，需要到相關企業進行為期半年左右的職業實踐，獲得相關的職業知識和技能，方可進入應用科學大學相關專業學習[3](P156)。瑞士應用科學大學入學資格多樣，主要有三種：一是中等職業學校畢業文憑獲得者、普通高中教育學術性文憑獲得者(要求有一定的工作經歷)；二是獲得相關職業資格證書者(瑞士本國或者外國證書)；三是通過參加入學資格考試合格者。就中等職業學校和普通高中學生的比例來看，中等職業學校的學生大約是普通高中的3倍[4]。可見，培養應用型人才的應用科學大學重視生源的技術技能水平，中等職業學校畢業生是其主要的學生來源。我國在20世紀80年代為了培養職業技術師范生，職業技術師范院校開始對口招收中等職業學校“三校生”，取得了非常好的效果。因此，轉型發展高校要積極招收中等職業學校“三校生”，這必將增強對中等職業教育的吸引力。

三、發展第四級的補充教育

當前，我國積極構建現代職業教育體系，各地都在試行中職與高職“3+3”、中職與應用型本科“3+4”、高職與應用型本科“3+2”或五年制高職與應用型本科“5+2”等貫通培養試點工作。這一改革旨在打通技術技能人才成長的通道，改變職業教育“斷頭教育”的困境，同時也想拉動中職，甚至高職來增強職業教育吸引力。但這一改革試點可能存在兩方面的負面影響。一是有悖于教育公平。中、高等職業院校的學生不經過高考直接進入本科院校接受教育，與目前嚴格的高考制度形成了入學機會上的不公平。二是不利于提高人才培養質量。招收的中等職業學校學生，文化基礎普遍較差，不經過任何補習教育直接開展本科教育，在本科教育仍沿用傳統的教學模式下，很難達到本科教育的要求，從而影響本科院校開展貫通培養的積極性。我國在這方面有過深刻的教訓。如前所述，20世紀80年代，最初職業技術師范院校招收的也是參加全國統一高考的普通高中畢業生，但培養的職業技術師范畢業生，一方面大多存在“下不去、留不住”的問題，另一方面學生的實踐動手能力較差，1987年國家教委印發了《普通高等學校招收少數應屆職業技術學校畢業生的暫行規定》，要求畢業生畢業后分配到中等職業技術學校任教，有效地解決了上述問題。但教學過程中，由于普通高中和中等職業學校兩類生源文化基礎和專業基礎知識及技能存在較大的差距，在教學中很難將兩者有機協調，極大地影響了人才培養的質量。另一個事實是，20世紀80年代后期和90年代，國家教委為了改變社會上對職業教育鄙視的陋習，讓諸如東南大學、西安交通大學、同濟大學等重點高校參與了職教師資的本科和碩士研究生的培養工作，但高等教育大眾化以來，由于中職學生文化素質普遍降低，在學校統一的學位認定過程中難以達到要求，這些學校紛紛退出了職教師資培養的行列。無論是現實的問題還是歷史的經驗，都需要加強對這種貫通培養模式的進一步探索和實踐。

1997年聯合國教科文組織頒布的《國際教育標準分類》，在教育級別分類中新增設了第四級教育，即高中后教育，學制為6個月到兩年[5]。第四級教育不是一種教育類型，它是為完成第三級教育(高中階段教育)的人，在通向第五級教育(高等教育)和進入勞務市場就業提供的一種補充教育，為人們繼續深造或到勞動力市場就業架起了一座橋梁。承擔第四級教育的機構，對繼續學習深造者提供相關學習證明，對到勞動力市場就業的人，提供有關部門認可的職業資格證書，這一經驗為我們解決中高等教育貫通培養存在的問題提供了有效途徑。關于第四級補充教育，我國也開展了相關的探索，如目前在中等職業學校招收普通高中畢業生進行一年的職業教育；培養職教師資的天津職業技術師范大學和安徽科技學院招收技工學校和中等職業學校優秀畢業生，采取五年制培養職業技術師范生，均取得了非常好的效果。鑒于國內外的經驗。我們應把目前中職和本科“3+4”貫通培養模式改為“3+1+4”培養模式，增加一年的文化課補充教育，這樣既解決了中職學生文化知識欠缺的不足，又在學制上比普通高中多了一年，在一定程度上體現了教育公平。目前，根據高中生后繼教育的需要或去向，國際教育標準分類將第四級教育分為4A/4B/4C三類，以滿足多樣化的教育需求。4A主要是針對準備進入高等學校的職業教育的學生補充文化知識；4B是為準備進入職業院校的普通高中學生補充職業教育；4C主要是針對不準備升學而直接進入勞動力市場的學生開展職業培訓。

四、興辦多樣化的高中階段教育

十八屆三中全會提出推進考試招生制度改革，探索招生和考試相對分離、學生考試多次選擇、學校依法自主招生、專業機構組織實施、政府宏觀管理、社會參與監督的運行機制，從根本上解決一考定終身的弊端。2014年9月3日國務院印發了《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，提出啟動高考綜合改革試點，今后高考考生總成績由兩部分組成：一部分是統一高考的語文、數學、外語3個科目成績，另一部分是高中學業水平3個科目的考試成績。我國許多省份多年來對中等職業學校學生實行的對口升學考試采用的就是“3+X”的形式，即三門文化課分別為語文、數學、英語，“X”為專業綜合(專業理論和專業技能)。為了適應產業轉型升級和中高職銜接的要求，2014年國務院《決定》對中等職業教育提出，“在保障學生技術技能培養質量的基礎上，加強文化基礎教育，實現就業有能力、升學有基礎。”也就是說今后中等職業教育要加強文化課教育，這樣中等職業學校“三校生”對口升學與普通高考升學統考的文化課考試科目是相同的，這為高中階段教育多樣化發展搭建了重要的平臺。

按照2014年國務院《關于深化考試招生制度改革的實施意見》的規定，為了增強學生選擇學校和專業的自主權，計入總成績中的高中學業水平三門課的考試成績，由考生根據報考高校要求和自身特長，從思想政治、歷史、地理、物理、化學、生物等六科目中自主選擇三門。按照國家教育規劃綱的要求，國家要建立高校分類體系，對高校實行分類管理。不同類型高校對生源的知識結構和能力素質要求是不一樣的，因此，平時學業科目不一定集中在上述幾個自然科學科目中，也可以按照高校分類的要求，滲透一些職業教育課程。所以高中階段教育不一定像現在涇渭分明的普通高中和中等職業學校兩類學校，可以在普通高中開設一些職業教育的課程，或者由普通高中或中等職業學校試辦一些綜合高中，形成普通高中、綜合高中、中等職業學校等多樣化的高中辦學格局。普通高中主要面向綜合性重點大學提供生源，綜合高中面向應用型大學提供生源，中等職業學校學生面向應用技術型高校和高職院校提供生源。由于全國統一高考的科目是相同的，只要學生有愿望和能力，三類高中階段教育的學生可以相互轉學。實施這一改革措施，也是落實《決定》提出的“加強職業教育與普通教育溝通，為學生多樣化選擇、多路徑成才搭建‘立交橋’”的重要舉措。

日本在1947年將高中階段教育分成了“以普通教育為主的高中”和“以職業教育為主的高中”兩大類，形成了三類學校。其中，普通高中690所，占37.2％；職業高中375所，占20.4％；綜合高中785所，占42.4％。此改革遭到了產業界的批評，認為不利于培養產業工人，后1951年政府公布了《產業教育振興法》，來加強職業教育。伴隨著1960年政府發布《國民所得倍增計劃》，中等職業教育取得了長足的發展。但到20世紀70年代，日本成為第二大經濟體，躍為工業先進國，國民經濟發展速度從高速轉向中速。進入了富裕社會之后，國民生活水平得到了提高，也有了選擇職業的自由，人們開始考慮怎樣提高個人的能力，使個性得到發展和發揮。1975年日本的高中升學率已達到94％以上，出現了高中教育接近飽和的狀態，職業教育觀也發生了深刻的變革，以前那種重視對學生掌握一定的技能技術到社會直接就業的職業教育開始轉型，在注重培養人的能力(掌握技術、技能)的同時，更加重視學生的意欲、興趣、創造力。從1994年度又開始創設新的“綜合學科”，并提出今后的職業教育不僅是給學生高學歷和好的職業為教育目的，而是培養學生朝著理想能夠不斷地努力、勤奮學習的習慣。1995年，“綜合學科”作為“第三學科”被制度化，因此，1996年全國的國立、公立、私立的學校中已有45個學校設置了“綜合學科”，以往的“職業高中”也改稱為“專門高中”[6]。

五、加快發展成人中等職業教育和培訓

由于我國各級各類教育的快速發展，加上學齡人口的減少，我國高中階段教育和高等教育正在邁向普及化階段。2015年，我國小學凈入學率為99.95％，初中階段毛入學率為104％，初中畢業生升學率達到94.1％，九年義務教育鞏固率93％，普及程度超過高收入國家平均水平；高中階段毛入學率87％.基本普及了高中階段教育，按照教育規劃綱要的要求到2020年普及高中階段教育，達到90％；高等教育毛入學率為40％[7]，超過中高收入國家平均水平，提前5年實現了教育規劃綱要的目標。教育的普及化，尤其是高等教育的普及化，成人職業教育發展必將提上議事日程。

多年來，我國對成人教育主要開展的是學歷教育，隨著高中階段教育，尤其是高等教育的逐步普及，成人教育需從學歷教育轉向職業教育，但目前成人高校無論是從教師素質，還是辦學條件，都不具備轉型的條件。另一方面，我國職業院校近些年來在國家和各級地方政府的高度重視下，實習實訓條件有了很大改善，但由于生源下降等因素，這些設備又出現了利用不充分的現象。如何整合資源當務之急。我國新成立的地市級本科高校，許多是由師范專科學校和成人高校整合的產物，這也反映了成人高校資源整合的必要性和可能性。對于一些辦學特色不明顯，辦學水平不高的公立成人學校，要與當地的職業學校或應用型高校通過委托、掛靠、合并等形式進行資源整合，依托職業學校資源，積極開展成人職業教育。對縣域各類公立職業學校和成人教育學校必須進行整合，形成職業教育與成人教育中心，面向全縣開展職業教育與成人教育，尤其要重視成人職業教育的發展。對于市級農廣校和廣播電視大學，也要逐步與職業院校或新建本科院校實行聯合辦學或合并等。

成人中等職業教育重要的是發展企業職工教育。如前所述，新中國成立后我國實行計劃經濟體制，職業教育資源逐漸從企業中分離出來，企業的職業教育被各類職業院校、各種成人中專、勞動就業服務中心等代替。1992年我國開始建立社會主義市場經濟體制，企業成為真正的市場主體，開始面向市場自我完善、自我發展，企業就應按照市場經濟的通行做法，逐步建立培訓機構，加強職工培訓。自1965年聯合國教科文組織倡導終身教育以來，世界發達國家高度重視企業職工教育，設立相應的機構積極開展職工教育，加強對其監督和管理，并通過不斷加強和完善立法來保障企業職工接受職業教育的權利，明確教育經費的來源。如日本政府在勞動省內部設立職業訓練局，指導企業職工教育；英國成立了由內閣總理任主任委員、教育部長任副主任委員的產業訓練委員會。在立法方面，如美國的《地區再發展訓練法案》中規定，所有參加受訓人員的費用，1/3由州政府負擔，2/3由聯邦政府負擔，而個人不負擔任何費用。許多國家通過立法保障職工受訓期間享受的權益和待遇，包括受訓期間享受各種教育津貼，帶薪或停薪留職的教育假制度，保障職工受教育期后的再就業等政策，來鼓勵職工積極參加培訓。可見，我國要加強企業職業教育就需要國家出臺相關法律，保障受訓人員的合法權益，通過制度安排引導企業加強對企業職工教育和培訓。

六、加強存量人力資源的技術技能開發

總的來說，高等教育大眾化以來，我國教育領域發生了巨大的變化，新增勞動力受教育年限不斷提高。按照教育規劃綱要的目標，到2020年新增勞動力平均受教育年限13.5年，受過高中階段及以上教育的比例達到90％。可見，我國增量勞動力的文化素質已處于較高水平，但我國人力資源最大的問題是存量勞動力文化素質和技術技能水平普遍較低。國家統計局的數據顯示，2015年，全國城鎮就業人員共4.04億人，其中農民工總量為2.77億人，占68.6％(中國擬五年資助150萬農民工接受繼續教育，中國新聞網，2016-03-24)，而農民工文化整體素質普遍較低。國家統計局的數據表明，截至2014年，農民工中高中學歷的人數占23.8％，大專及以上學歷農民工僅占7.3％，接受過技能培訓的農民工占34.8％(國家統計局，2014年全國農民工監測調查報告，2015-04-29)，也就是70％左右的農民工文化程度在初中及其以下，70％的農民工沒有接受過培訓，這兩個“70％”若不能解決好，國家“四化同步”“新型城鎮化”“產業轉型升級”“中國制造2025”“一帶一路”等重大發展戰略就難以有效實施。因此，中等職業教育的發展必須突破傳統思維，國家應將其放在一個更大的范圍來考慮。從重視學歷教育和全日制教育轉向重視非學歷教育和繼續教育。近些年來，國家針對農村勞動力轉移和農民工實施了一系列培訓工程或計劃，如2003年實施的農民工陽光培訓工程，2014年《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中提出的“農民工職業技能提升計劃”，教育部、中華全國總工會近期開始聯合組織實施的“農民工學歷與能力提升行動計劃”，等等。但從以往的經驗來看，許多培訓成效并不明顯。原因可能是多方面的，但這種外生性的培訓針對性、實用性不強等是其重要原因，要變外生性培訓為內生性培訓，充分發揮行業企業在培訓中的重要作用。

企業開展職工教育，可以采用多種多樣的形式。大的企業可以獨家舉辦，小的企業可以數家聯辦；工廠和學校或學校和工廠聯合舉辦；一家或數家企業委托職業院校代辦培訓；企業和政府合作辦學等。國際上很多大公司都有自己的教育機構，為企業員工開展職業教育、本科，甚至碩士和博士教育。我國規模以上企業可以將職業學校或成人學校通過購買或兼并的形式作為企業教育機構；也可以與職業學校開展合作辦學，企業提供經費，學校根據企業的需要為企業開設相關課程或培訓班，為職工提供培訓。另外委托培訓在企業職工培訓中也具有重要的意義。由于社會需求的多樣化和個性化、技術進步加快和產業轉型升級的迫切要求，越來越多的企業依托大中專院校為他們培養技術和管理人才。如美國的社區學院，英國的技術學院和開放大學，德國的各類職業學校和專科學校，都在擔負著委托培訓的任務。我國要制定相關政策，引導企業在中高等職業院校中建設職工培訓基地，加大對職工的培訓力度，提高企業職工的工作能力、就業能力和職業轉換能力，使他們更好地適應產業轉型升級的要求。