在日本的近現代發展史中，人力資本因素之重要性世所公認。日本前首相吉田茂認為：“教育在現代化中發揮了主要作用，這大概可以說是日本現代化的最大特點。”本報告對日本現代化進程中的人力資本戰略進行分析，并引出對我國的若干啟示。

  一、日本人力資本戰略的演進

  （一）工業化初期的人力資本戰略

  在日本歷經兩個多世紀的閉關鎖國之后，美國海軍艦隊于1853年和1854年兩度駛入東京灣，以武力脅迫日本開放港口并簽訂了通商條約。日本朝野震驚于與歐美列強之間的巨大差距，向西方學習、急起直追成為精英階層的共識。這種學習和追趕主要體現在以下的三個方面。

  一是大規模“走出去”向西方學習。明治政府于1871年派出了極具重要意義的巖倉使節團。該團由右大臣巖倉具視擔任特命全權大使，成員共計使節46名、隨員18名、留學生43名。其使命有三：第一，訪問與日本締結了條約的各國并遞交國書；第二，為修改日本在江戶時代后期與歐美列強締結的不平等條約進行交涉；第三，對歐美各國進行全面的實地考察。此外，向歐美派遣公費留學生也成為日本后來的一項重要舉措。

  二是大量高薪聘請“外腦”。為了快速學習和引進西方的先進技術，明治維新之后日本開始大量聘用來自歐美發達國家的專家和技術人員。從1868年到1900年間，在日本工作過的歐美雇員達到8000余人。政府部門中也曾雇用了較多的外國雇員，如1875年在日本中央和地方政府中任職的外國雇員超過500人。支付給外國雇員的薪水一般都很高，大致相當于當時普通公務員薪酬的20倍左右，這成為當時政府預算的重要支出項目。如1874年日本工部省經常預算中，外籍技師的薪俸占比高達34%。由于當時日本拒絕外國直接投資，與外國專家之間簽訂以項目為單位的有限期合同就成為最主要的技術引進方式。

  三是建立現代教育體系。明治維新之后，明治政府開始致力于構建以歐美發達國家為藍本的現代教育體系。1871年，設立了主管教育行政的政府部門“文部省”。隨后，在文部省的主導下開始了建立現代教育體系的探索和試錯，義務教育制度逐步定型。

  1885年，日本開始實行內閣制，伊藤博文擔任首任首相，具有駐英、美等國外交官經歷的森有禮擔任首任文部大臣。在森有禮的主導之下，日本現代教育體系的框架開始形成。1886年，文部省分別發布了“小學校令”“中學校令”“師范學校令”“帝國大學令”4部政令，以取代原來籠統的“教育令”。小學又分為“普通”（ordinary）和“高等”（higher）兩個階段，“普通”階段的4年就學明確規定為國民的義務。因此，“小學校令”也是日本關于義務教育制度的首個明文規定。

  19世紀90年代后，日本的輕工業有了較快發展，社會對產業技能教育的需求高漲。為回應這種需求，日本政府陸續發布了“實業補習學校規定”“實業學校令”等政令，大力發展實業教育。中等教育體系成為普通中學、實業學校、高等女學校三足鼎立的格局。

  在日俄戰爭和第一次世界大戰的刺激下，日本的工業化得到較快進展。與此同時，國民對教育的需求相應增大，要求對教育進行擴充和重構的呼聲日高。在此背景下，日本于1918年發布了“大學令”，允許設立私立大學和單科國立大學。于是，早稻田、慶應、明治、法政、同志社等專門學校紛紛升格為私立大學。東京商科大學、東京工業大學等國立單科大學也相繼設立。

  從基礎教育的發展看，1873年時小學的入學率只有28%，1898年達到69%。1900年開始實行小學階段免費，同時這一年廢止了小學的升級考試，改為自動升級制度。1902年義務教育入學率突破了90%。1907年，義務教育年限由4年改為6年。到1918年時，義務教育入學率已接近100%。小學義務教育的普及，使不斷涌入產業工人隊伍的勞動力都具有初等文化水平，為日本第一次工業化起飛奠定了相對雄厚的人力資源基礎。

  （二）工業化中期的人力資本戰略

  1.二戰后的教育改革。日本于1945年戰敗之后，一直到1951年為止，實際治權掌握在聯合國軍總司令部（GHQ）手中。GHQ于1946年邀請美國教育專家團赴日考察，以幫助確定教育改革的基本方針。美國專家團經過為時一個月的調查研究，提交了一份包含一系列改革建議的報告。這份報告實際上成為了日本戰后以民主化和機會均等為核心理念的教育改革的指導方針。隨后，《教育基本法》于1947年公布實施。該法明確了戰后教育的各項基本原則。此后，《學校教育法》等相關法律相繼出臺，奠定了新型教育制度的基本框架。在此框架之下，日本開始執行“6、3、3、4”教育制度，并將義務教育年限由6年延長至9年。

  2.改善義務教育階段就學條件。進入20世紀50年代之后，隨著日本經濟的逐步復蘇和政府財力的改善，日本陸續出臺了一系列旨在改善義務教育階段就學條件的法律。1954年出臺了《偏遠地區教育振興法》，規定對偏遠地區學校改善設施設備予以資助和為教員提供特別津貼。1956年出臺了《關于為就學困難兒童和學生提供就學獎勵的政府資助法》，規定對因經濟原因就學困難的兒童和學生提供政府補貼。1963年出臺了《關于義務教育諸學校免除教科書費用的法律》，實行了教科書的免費提供制度。

  3.回應經濟發展需求的舉措。前述美國教育專家團提出的一條建議是：為了使日本成為產業自給國，需要強化職業教育，培養熟練技工。1951年，日本出臺了《產業教育振興法》，該法規定了學校中實施產業教育所需要的設施和設備標準，學校為達標所進行的投資由中央財政負擔或予以補貼。

  日本的產業界自20世紀50年代初開始就積極地提出其對教育行政的需求。如日本經營者團體聯盟于1952年10月發布了“關于對新教育制度進行重新考量的吁請”，呼吁對職業教育和產業教育進行擴充。1954年12月，發布了“關于完善當前教育制度的吁請”，呼吁在中小學養成尊重勞動的風氣并強化社會生活和基本教養方面的訓練。1956年11月，發布了“關于應對時代需求的技術教育的意見”，強調了通過技術人才培養計劃確保產業技術提升的必要性。產業界的這些意見，在隨后的作為“國民收入倍增計劃”基礎的經濟審議會審議報告中得到了反映。

  1960年7月，池田勇人就任日本首相，同年12月內閣就通過了“國民收入倍增計劃”。而作為該計劃基礎的，則是同年11月經濟審議會提交的審議報告。該報告指出：為了通過科技創新維持經濟社會的高度發展，必須提升人的能力；為此，必須提高全體國民的教育水平，使他們具有廣泛的知識、準確的判斷力、正確的價值觀和較強的實踐能力；從長期視角來看，為了使科技人員和技術工人量足質高，需要擴充包括職業教育在內的中等教育。根據這樣的方針，文部省提出了高中“多樣化”政策，制定了發展工業高中計劃，創建高等專科學校；還計劃從1961年起，在7-9年之間每年增加招收1.6萬名理工科大學生。另外實施了放寬私立學校設置條件、促進高等教育擴大招生等措施，使大學、短期大學的數量以及在校生人數迅速增加。

  4.職業教育與企業內教育的發展。隨著工業化的快速發展，產業結構隨之快速發生變化，大量勞動力從第一產業轉入第二和第三產業。在這樣的背景下，為了確保工人的素質，企業內教育培訓在這一時期得到了很大的普及。所有企業都非常注重采取OJT（干中學）的方式，大企業除此之外還會實施專門的員工培訓。重視企業內教育培訓已經成為依托于終身雇傭制的日本企業經營的一個重要特色。1958年日本制定了《職業訓練法》（1985年被《職業能力開發促進法》所取代），其中規定了中央和地方政府設置職業培訓設施并對企業開展員工培訓進行支持的辦法，以及實行分職種技工資格國家考試（分1級和2級兩種資格）制度，體現了國家對于職業教育和企業內教育培訓的高度重視。現在，企業內教育已成為日本整個國家教育體系的重要一環。日本學者天野郁夫教授指出：“如果日本教育有什么秘密武器的話，就是企業再教育這個法寶”。

  另外值得一提的是，日本從1971年開始，每五年在國家和都道府縣層面都制定和實施一個“職業訓練基本規劃”，這一制度一直延續至今。

  （三）工業化后期以來的人力資本戰略

  經濟高速增長時期，日本的各類教育也快速發展，較好地滿足了經濟發展對人力資源的需求。但對日本學校教育存在弊端的批評也日益高漲，主要指向以記憶知識為主的填鴨式教育、湮滅個性的整齊劃一式教育。

  在這樣的背景下，1982年底就任首相的中曾根康弘將教育改革作為其一項重要任務。1984年，直接為首相服務的臨時咨詢機構“臨時教育審議會”（NCER）成立。NCER于1987年向首相提交了最終審議報告。該報告提出的教育改革的三項基本原則是:第一，重視個性；第二，構建終生學習體系；第三，應對社會的變化。該報告成為隨后一個時期日本推進教育改革的指南。

  1987年8月NCER設置期滿，從1988年4月起常設機構中央教育審議會恢復設置。1996年4月，中央教育審議會發布題為“展望21世紀我國教育的發展方向”的審議報告，提出了教育中的“不易”與“流行”。所謂“不易”，指的是正義感、自律、與他人協調、同情心、尊重人權、愛自然等道德心，以及對國家的歸屬感和忠誠心等道德情操方面的內容；所謂“流行”，指的是對社會變化的迅速適應能力，以及獨立發現問題、獨立學習和思考、自主判斷和行動、妥善解決問題的資質和能力。總而言之，突出強調培養學生健全的人格、增加學生的多種選擇、增強學生的社會適應性和參與未來國際競爭的能力等。

  進入21世紀以后，面臨人口減少、老齡化加劇、巨額財政赤字、國際競爭嚴峻的現實，日本經濟產業省主導制定了“新經濟增長戰略”并于2006年6月公布。該戰略提出，“實現中長期新發展的力量源泉就存在于‘日本國家財富之人才質量提升’之中”“培育出能夠創新的人才是關鍵所在”。提出了三個努力方向：一是形成靈活的人才培養機制，二是推進教育界、產業界、地方聯合進行人才培養，三是推行全球化人才戰略，特別是吸引亞洲的優秀人才。

  二、國家戰略視角的日本人力資本戰略

  在工業化的起步階段，面臨與歐美先發工業國之間的巨大差距，日本采取了捷徑追趕與打造長期發展基礎并舉的人力資本戰略。派遣高層次使節團赴歐美進行深入考察、大量聘用來自歐美的專家技術人員均屬于捷徑追趕的范疇，而派遣留學生、建立現代教育體系、普及初等義務教育等舉措則屬于打造長期發展基礎的范疇。通過實施捷徑追趕，日本成功地在20世紀初期躋身世界強國之列；而打造長期發展基礎所形成的人力資本積累，則使日本在二戰之后的廢墟上迅速實現了經濟復興。

  在戰后經濟高速增長時期，日本奉行“加工貿易立國”戰略，制造業迅速擴張，對技術工人和工程師的社會需求高漲。1963年，在《經濟發展中人的能力開發的課題與對策》的咨詢報告中，經濟審議會明確提出：教育應該為經濟發展選拔和培養大批人才。為適應經濟發展對人才的需求，日本采取了大力發展職業教育、擴大理工科大學招生規模等一系列舉措，為“日本制造”的快速崛起提供了必要的人力資源基礎。

  進入20世紀80年代之后，隨著日本經濟發展模式從“追趕型”向“領跑型”的轉換，社會對人才的需求也發生了相應變化，多樣化、國際視野、創新能力成為人才培養目標的新關鍵詞。日本在20世紀80年代中期以來在教育改革方面做出了一系列努力，強調多元化、終身化和國際化的發展方向，期望通過實施高水平的教育激發國民的創造性，依靠發展高新技術等來適應在國際社會中的競爭需要。在開發高素質人力資源戰略的引導下，20世紀90年代以后，日本的研究生教育獲得了迅速發展，研究生的在校生規模從1980年的5萬人左右猛增到2000年的20萬人以上。

  三、對我國有哪些啟示

  （一）國家重大戰略中人力資本戰略不可或缺

  日本的歷史經驗可見，無論明治維新時期的“殖產興業、富國強兵”國策，還是20世紀60年代初的“國民收入倍增計劃”，都在人力資本戰略方面有力度非凡的舉措，為日本經濟起飛和高速增長奠定了堅實的基礎。發展為了人，而人是發展最基本要素。因此，有關國家發展的重大戰略都應對于人力資本戰略有相應的考慮。特別是我國已提出要實施創新驅動戰略，更應該在相應的人才結構、人才布局、人才培養體制機制方面做好頂層設計。

  （二）人力資本戰略既要立足當前，也要放眼長遠

  日本20世紀50年代末開始大力發展職業教育，在90年代初開始大力發展研究生教育，都體現了日本針對當時的人才需求而在人力資本戰略上所做出的回應。而堅持不懈地提高國民的受教育程度、不斷提高研發投入比例、在教育理念中堅持“不易”的核心，則體現出人力資本戰略為長遠發展奠定基礎的作用。我國也應在適應經濟社會發展的現實需要而相應調整近期人才培養目標的同時，將“科教興國”戰略持之以恒地加以推進，并在學校教育中將道德水準的提高和健全人格的形成置于重要的地位。

  （三）人力資本戰略應有助于社會公平目標的實現

  日本在戰后較早時期就通過立法支持經濟落后地區的教育財政，資助家境困難的學生完成學業，對于促進社會公平發揮了積極的作用。我國目前地區差距、收入差距仍然十分巨大，雖然政府在推進教育的機會公平方面已經作出不少努力，但不同地區之間、同一地區的重點校與非重點校之間在辦學條件上的差距巨大，因家貧而難以正常完成學業的青少年還為數不少。政府應以財政手段為主同時積極利用社會力量，推進地區之間義務教育階段辦學條件的均等化；建立社會助學體系，使困難群體子女不因經濟原因而輟學；通過教師輪崗等機制設計，縮小同一地區公立學校之間的條件差異，推進教育公平。

  （四）從企業勞動關系的穩定化入手，促進企業內人力資本積累

  日本的企業內教育已經成為日本特色企業經營管理的一個重要組成部分，對于日本的人力資本積累起到非常重要的作用，也是日本企業國際競爭力的重要來源。反觀我國的現實，在量大面廣的中小企業中勞動關系不穩定、員工就業持續性低。由于勞動關系的不穩定，中小企業缺乏提升員工知識和技能水平的動機，因而難以有效增加企業內部的人力資本積累，進而缺乏轉型升級、提升核心競爭力的能力。應以幫助農民工實現社會權利為突破口，著手構建穩定的勞動關系，進而促進企業內教育培訓的大發展，盡快使企業內人力資本開發的短板得到彌補。

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