PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域供給制度的一種創(chuàng)新，通開展政府和社會(huì)資本合作，可以將大量非政府的民間資金、社會(huì)資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績效升級(jí)等方面的鮮明特性形成了管理模式的創(chuàng)新。

  PPP模式與混合所有制的區(qū)別

  PPP模式不能等同于混合所有制，就職業(yè)教育領(lǐng)域而言，PPP模式與混合所有制的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三方面：

  一是合作關(guān)系不同。職業(yè)教育領(lǐng)域的混合所有制院校，是指由國有資本、集體資本、民營資本、境外資本等不同所有制中兩個(gè)及以上主體共同舉辦的新型教育模式，其本質(zhì)特征是產(chǎn)權(quán)主體和治理結(jié)構(gòu)的混合，使不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體相互滲透融合成一個(gè)新的利益共同體。混合所有制院校代表政府的國有資本和社會(huì)資本之間，是一種投資者之間的合作關(guān)系，在職業(yè)院校建設(shè)和運(yùn)營過程中，各出資方依據(jù)各自的出資比例享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，政府的出資比例可大可小，視具體情況而定。在PPP模式中，政府和社會(huì)資本之間通過合作協(xié)議建立的是長期合作的伙伴關(guān)系，社會(huì)資本依托其擁有的資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢(shì)，為職業(yè)院校提供更多資金渠道和更專業(yè)化的管理，提升職業(yè)院校的公共服務(wù)供給水平；政府作為合作關(guān)系中的監(jiān)督者與評(píng)價(jià)者，基于績效評(píng)價(jià)結(jié)果通過運(yùn)營補(bǔ)貼等形式作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，維護(hù)公共服務(wù)的公平性，政府一般出資比例較小或不出資。

  二是合作目的不同。不管是代表政府的國有資本還是社會(huì)資本，組成混合所有制職業(yè)院校對(duì)其而言是一種投資行為，作為利益共同體的一方，在為公眾提供職業(yè)教育公共服務(wù)的同時(shí)，以追求投資回報(bào)為目標(biāo)并承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。然而，在PPP模式下，政府作為合作者和監(jiān)督者，代表的是社會(huì)公眾的利益，與社會(huì)資本開展合作的目的是提高職業(yè)教育服務(wù)供給水平與管理效率，而不是追求利益，政府出資部分甚至可以不要回報(bào)。政府通過合同約定和績效監(jiān)管對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)營和利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，確保社會(huì)資本在正常情況下有一定盈利但不暴利，最大程度維護(hù)的是公共利益。因此，PPP的本質(zhì)是政府購買公共服務(wù)。

  三是伙伴選擇方式不同。PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本投資人應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性方式，通過綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信的合作伙伴。這種伙伴的選擇屬政府采購行為。就職業(yè)教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目而言，對(duì)于硬件設(shè)施、后勤服務(wù)、教學(xué)服務(wù)等單一領(lǐng)域的合作，社會(huì)資本選擇的目標(biāo)較為單一，特殊性不強(qiáng)，可以采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購；對(duì)于整體運(yùn)營類合作，需要對(duì)社會(huì)資本投資人的資金實(shí)力、背景資源、學(xué)校運(yùn)作計(jì)劃、教學(xué)管理模式、服務(wù)價(jià)格等進(jìn)行綜合對(duì)比，并就長期合作以及價(jià)格管理、回報(bào)方式、績效評(píng)價(jià)、退出機(jī)制等與社會(huì)資本進(jìn)行充分的溝通，更適宜采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購等方式。但職業(yè)教育院校混合所有制改革，包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本并購、員工持股、合資建設(shè)等多種途徑和方式，其合作伙伴的選擇也就呈現(xiàn)出多種多樣的靈活性方式。

  四是管理方式有所不同。PPP是公共服務(wù)領(lǐng)域，其管理特點(diǎn)是全過程實(shí)行透明管理、信息公開，如現(xiàn)在列入財(cái)政部第一批、第二批示范項(xiàng)目的，這些項(xiàng)目將來所有的識(shí)別信息、招標(biāo)信息、合同信息以及后續(xù)的運(yùn)營績效表現(xiàn)都要對(duì)社會(huì)公布。實(shí)施混合所有制，是通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理科學(xué)化、利潤最大化的目的，其合作及經(jīng)營信息無需向社會(huì)公開。

  職業(yè)教育PPP仍處于探索階段

  當(dāng)前我國職業(yè)教育管理體制及現(xiàn)狀，要么是政府直接舉辦，整體運(yùn)行效率較低；要么是民辦，完全以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向。兩種模式各有利弊，近年來，職業(yè)教育領(lǐng)域出現(xiàn)了混合所有制的形態(tài)，但無論是政府還是社會(huì)企業(yè)，有很多法律條款需要突破。目前的PPP項(xiàng)目中基建等硬件領(lǐng)域合作多，管理的合作少。有活力的管理體制有利于職業(yè)教育全方位對(duì)接行業(yè)發(fā)展需求，也有利于拓寬融資渠道，完善職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。職業(yè)教育PPP項(xiàng)目尚無成功經(jīng)驗(yàn)，每個(gè)項(xiàng)目，合作模式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等都是處于一對(duì)一的談判中，亟需從中央層面的頂層設(shè)計(jì)和宏觀指導(dǎo)。

  目前我國職業(yè)學(xué)校辦學(xué)體制仍以政府為主。按當(dāng)前的發(fā)展路徑，中職教育免學(xué)費(fèi)政策后，民辦中職的運(yùn)營主要靠財(cái)政以生均撥款形式給予的補(bǔ)助，部分學(xué)校運(yùn)營舉步維艱，政府雖然加大了投入，但民辦中職的運(yùn)營效率卻呈現(xiàn)降低的趨勢(shì)。十八屆五中全會(huì)提出，提高教育質(zhì)量是我們面臨的重點(diǎn)任務(wù)，教育質(zhì)量的提升應(yīng)在兼顧公平的條件下通過改革來實(shí)現(xiàn)。一個(gè)重要改革就是增加學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，特別是以產(chǎn)教融合、校企合作為辦學(xué)特點(diǎn)的職業(yè)教育領(lǐng)域更應(yīng)貼近市場(chǎng)、貼近社會(huì)需求，在成本負(fù)擔(dān)模式的設(shè)計(jì)上，適宜引入社會(huì)資本，從職業(yè)教育結(jié)構(gòu)性改革的角度，可以通過政府與社會(huì)資本合作的模式提升職業(yè)教育的質(zhì)量，增強(qiáng)吸引力。

  職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP的基本思路

  政府與社會(huì)資本通過合同確立契約關(guān)系，將社會(huì)資本擁有的資金、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素以及社會(huì)資本的逐利目標(biāo)與政府作為公共部門的社會(huì)福利最大化目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，政府作為合作方，同時(shí)又是合作關(guān)系中的監(jiān)督者與績效評(píng)價(jià)者，以運(yùn)營補(bǔ)貼作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，在社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)的同時(shí)，控制社會(huì)資本提供的服務(wù)質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的效率、質(zhì)量、公平和社會(huì)責(zé)任的統(tǒng)一。在具體實(shí)施過程中，可以考慮按如下思路分類推進(jìn)：

  一是區(qū)分中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育。從目前的政策取向看，中職教育屬于政府公共服務(wù)范疇，是政府應(yīng)盡職責(zé)，那么就具備了推行PPP的條件。未來的改革路徑上，新辦中職學(xué)校應(yīng)積極探索實(shí)踐PPP模式，現(xiàn)有民辦或是混合所有制形式的中職學(xué)校，應(yīng)逐步改造為PPP模式。即，在充分尊重并承認(rèn)投資者權(quán)益的基礎(chǔ)上，補(bǔ)簽合同，明確雙方權(quán)益，通過規(guī)范各相關(guān)合同主體的權(quán)利與義務(wù)、收益與風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)期限及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，保障中職教育的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)性。而高等職業(yè)教育具有較強(qiáng)的外溢性，目前體制是政府提供與市場(chǎng)提供并存。從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、中國制造2025等國家戰(zhàn)略的角度看，高技能人才的培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)方向、專業(yè)選擇等還有較強(qiáng)的國家戰(zhàn)略性，公辦高職將發(fā)揮不可或缺的作用，因此，在公辦高職領(lǐng)域可以以提質(zhì)增效為目的推行PPP模式。同時(shí)，在部分市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)領(lǐng)域，適當(dāng)放寬高職教育的學(xué)費(fèi)政策，可以繼續(xù)推行混合所有制，通過強(qiáng)化與企業(yè)直接對(duì)接，增加辦學(xué)活力。

  二是區(qū)分新建職校（增量）和現(xiàn)有職校（存量）、基礎(chǔ)設(shè)施（硬件）和教學(xué)服務(wù)（軟件）以及學(xué)校整體運(yùn)營等內(nèi)容，設(shè)計(jì)多種合作模式，如：對(duì)于包含硬件設(shè)施建設(shè)的整體運(yùn)營類合作項(xiàng)目，新建職業(yè)院校可以選擇BOT/BOO/BOOT等模式，社會(huì)資本承擔(dān)職業(yè)院校戰(zhàn)略規(guī)劃與定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、教學(xué)培訓(xùn)及后勤服務(wù)管理與運(yùn)營等全部職責(zé)；已建職業(yè)院校可以選擇TOT/ROT等模式，社會(huì)資本通過購買（或購買+改造）的方式獲得學(xué)校運(yùn)營管理權(quán)，社會(huì)資本承擔(dān)職業(yè)院校的全部管理經(jīng)營活動(dòng)。

  總之，PPP在職業(yè)教育領(lǐng)域相對(duì)屬于新興事物，PPP模式建立的是一種長期的合作關(guān)系，政府與社會(huì)資本是平等的合作主體，在長達(dá)幾十年的合作期內(nèi)，政府不再是高高在上的管理者，而是合作者和監(jiān)督者，政府需從過去的管理思維轉(zhuǎn)換到合作思維、法治思維，政府和社會(huì)資本按照合同約定分工協(xié)作，二者建立地位平等、權(quán)責(zé)相稱的合作伙伴關(guān)系。PPP在職業(yè)教育領(lǐng)域推進(jìn)，最大的優(yōu)勢(shì)是提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)途徑除了引入市場(chǎng)化機(jī)制外，還必須強(qiáng)調(diào)由專業(yè)的人做專業(yè)的事，在職業(yè)教育領(lǐng)域，融資不是第一目標(biāo)，它對(duì)合作伙伴的專業(yè)化選擇、實(shí)施程序的法制化、規(guī)范化都有很多的要求，不應(yīng)運(yùn)動(dòng)化，要積極創(chuàng)造條件，大膽創(chuàng)新、量力而行。